在得知今年自然资源部将不再集中下发疑似变化图斑这一消息时，张强第一反应是“有点迷茫，不知道怎么干了”。作为华北某市自然资源规划局分局执法监督科科长爱策略，根据卫片查处自然资源违法案件，是其日常的重要工作。
卫片执法，是指通过卫星遥感监测技术，将同一地区前后两个不同时间的卫星图片叠加对比，呈现发生变化的地块，形成“图斑”。通过识别图斑，国家有关部门能够掌握该地区土地变化和利用情况，发现和查处违法用地行为。
6月20日，自然资源部召开全面推进“为基层解难题办实事”总体情况座谈会。调查监测司司长王华斌提到，以前国土调查工作中，每年年底统一组织开展卫星遥感监测，提取疑似变化图斑下发地方开展实地调查举证。地方反映集中下发图斑量大，时间紧、任务重。2025年，自然资源部不再集中下发疑似变化图斑，充分依靠基层力量据实开展调查，支持各地把调查工作做在日常，缓解年底集中调查的工作压力。
中国地质大学（北京）土地科学技术学院教授吴克宁告诉《中国新闻周刊》，卫片执法实施20余年来，对土地利用现状的变更调查与发现违法用地、规范土地行为发挥了重要作用。
自2023年起开始关注卫片执法的中南财经政法大学法学院博士研究生曾翔也向《中国新闻周刊》表示，卫片有效规制了土地执法中的选择性倾向，但与此同时，基层也可能因技术适用陷入僵化、机械、资源浪费等治理困境。因此，如何在压缩执法灰色空间的同时，找回基层治理的弹性空间，是未来土地执法的主要优化思路。
示意图/视觉中国
土地执法技术“长牙”
这两年，曾翔在各地调研时发现，土地违法现象越来越少了，甚至有一个县级市，在卫片等技术辅助下，“一年中一例土地违法案例都没有”。
“卫片技术的发展伴随着各地对土地监管力度的加强，其核心是技术使得监督环境和责任体系更加严密了。”曾翔说，有基层执法者向他坦言：“卫星监控那么厉害，谁敢乱来？”
卫片执法已有25年的发展历史，相关政策也呈明显的收紧趋势：2000年，原国土资源部在北京等66个城市部署开展土地卫片执法检查；2009年，卫片执法首次实现全国所有县全覆盖检查，并依据《违反土地管理规定行为处分办法》，对违法违规土地面积达到当年新增建设用地面积15％以上地区的行政首长实施问责。
2019年，图斑从一年下发一次调整为季度下发，土地违法严重地区要进行土地指标扣减，倒逼地方主动整改、消除违法状态。2021年，图斑下发频次再次加密，采用“月清、季核、年度评估”的工作方式。
曾翔指出，卫片执法的不断收紧，与此前我国土地违法行为居高不下、选择性执法问题突出有关。“为了城镇化或当地经济发展，部分地方会出现违规批地建设的情况，执法者很难和领导层对着干。除此之外，人情和地方稳定等因素也会干扰执法，有的时候基层执法者即使查了，在执行环节也经常因为高额成本和社会风险而陷入执行不能的境地。”
卫片执法的出现和技术升级，有效缓解了这些问题。首先，遥感卫星的精度高、覆盖面广。武汉大学社会学院博士研究生王波长期关注卫片执法问题，一些乡镇干部曾对他表示，“现在的卫星技术可以精确到厘米级别，甚至可以看清马路上汽车的车牌号”。
自然资源部国土卫星遥感应用中心资源调查监测部主任尤淑撑2021年接受采访时表示，10颗2米分辨率的卫星，每个季度可以将960万平方千米的国土有效覆盖一遍，平均一天可以拍摄至少15万平方千米清晰影像。
余明驰是华东某村的驻村第一书记，在他看来，卫片是土地管理不可或缺的手段。“我所在的村子，村头到村尾大概有7千米，有的地方没有路，我们不可能每个地方都巡查到，必须依靠卫星技术。”
此外，与其相关的执法系统也在不断完善。2018年“国土调查云”系统及App正式推广使用，其中就有“卫片执法”模块。疑似变化图斑会上传至这一工作平台，并被分派到县区、乡镇、村（社区），基层干部需要对土地的具体情况进行内业和外业核验工作：内业需收集证明土地变化的合法性材料，包括权属证明、行政批文、项目文件等；外业需调查者前往图斑所指区域实地核查，拍摄现场图片并将其上传至数据平台。
省市两级执法部门将根据这些汇总资料，剔除“合法图斑”“伪变化”及“其他图斑”，再将经确认的“疑似违法图斑”下发各级属地职能部门。基层执法者只有在完成立案查处工作，上传佐证资料，并经过省市两级部门核验后，记录才能在系统中核销。
由此，各级执法管理者不但能够精准、全面地掌握辖区内土地违法的目标线索，还能够实现执法力量的纵向整合，极大压缩了“基层共谋”的空间。卫片执法的管理效果无疑是显著的。“它让农民和政府养成了土地管理的意识，大家都绷着这根弦，在很多情况下遏制了新增的土地违法行为。”王波告诉《中国新闻周刊》。
河北某农场不同季节的卫星遥感图片 图/自然资源部国土卫星遥感应用中心爱策略
形式主义整改
不过，王波在调研中发现，在规制土地违法行为的同时，卫片执法也给部分农民和基层干部带来了困扰。
首先是卫片的下发频率。王波告诉《中国新闻周刊》，随着2020年严禁耕地“非农化”“非粮化”的提出以及耕地流出整改工作的推进，卫片执法成为基层的重要工作。在上级部门不断加大下发频率的同时，不少地方出现了自我加压、层层加码的情况。
“我调研的一个地区会提前去省里打探，如果省里说他们这里有600个疑似变化图斑，地市就会提前下发1000个，希望能覆盖省里的问题图斑，提前整改。”王波说。
李辉是西南某镇政府的一名干部，他告诉《中国新闻周刊》，最频繁的时候，该镇的卫片下发频率是“随有随发，每周更新”。“上级部门会施压，多长时间必须完成多少，层层下令。”华北某镇执法人员吴彬也表示，卫片下发最频繁的时间是从2023年到2024年上半年，各个层级的疑似变化图斑都变为随有随发。
这与王波的观察一致。“2023年卫片执法的强度显著增大，且卫片来源杂乱，多渠道随有随发，基层的压力特别大。”吴彬说，这些高频、大量下发的图斑经常重复，要反复举证、整改。“可能会因为一个地块去农户家10来趟，每天都在准备资料、拍照举证。”
反复整改，是卫片执法让基层头疼的问题之一。“我们镇原来有一个坑，后来被建筑垃圾填埋，结果被识别成了耕地，要求必须种上粮食长出苗，但其实这个地方是没有耕种条件的，我们只能应付，说会赶紧浇水让它长出来。上级政府检查之后，这事儿也就过去了。但下次再被拍到还要再过一遍这样的程序，有几块地每年都这样弄一遍，大家的意见都特别大。”吴彬说。
高频的整改任务，带来的是形式主义整改，甚至虚假整改。曾翔在调研时发现，某村做公益项目时建的一个篮球场，被卫星识别为耕地，村里只能先把硬化路面翻成土地，拍照上传，“篮球架子还在，但是已经显示整改完了”。
王波提到，为了完成任务，基层会衍生出策略性应对方式。“比如卫星把村民房屋的一角判成了基本农田，基层执法者不能为此拆掉人家的房子，所以可能会在那一块覆盖一些绿布‘完成整改’。”
中南大学公共管理学院副教授陈文琼一直在关注这个话题。在她看来，卫片执法中存在的部分问题，源于卫片对土地的定性与群众的共识不一致，比如把荒地、宅基地、林地界定为永久基本农田。哪怕整改了、通过验收了，这些地往往在第二年又会被抛荒，部分基层干部认为，这就是“劳民伤财，做形式主义的工作”。
李辉说，他曾遇到把公园整改为耕地的情况。“这种明显没什么收成的地，只能政府贴钱，聘请第三方公司去种。后来粮食烂在地里，没人收，第三方公司也很委屈——政府只给了种的钱，没给收的钱。最后只能再由政府出钱去收。现在那里还是农田，每年还得去种。”
历史遗留问题
为什么卫星和基层在土地定性上会存在差异，导致实际执法中的矛盾？多位受访者对《中国新闻周刊》表示，其中原因复杂，既包含当前执法管理的问题，又涉及土地管理政策等历史遗留问题。
吴克宁对《中国新闻周刊》指出，卫片执法及其背后的土地管理，与我国实行的国土空间用途管制与“耕地占补平衡”制度有关。
1997年5月，《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》出台，提出了耕地总量动态平衡要求。国家主要通过实施耕地占补平衡制度弥补耕地流失，即按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地。
不过，后来的实践证明，占补平衡制度能弥补耕地流失，但也会产生一些问题。“假如一个项目占了100亩耕地，很难有另一整块100亩地来补平，所以现实中往往是这儿补点那儿补点，存在占多补少、占优补劣、占整补散的情况。用于补充的耕地，生产力明显低于所占耕地。”一位不愿具名的学者告诉《中国新闻周刊》。
这些耕作条件和生产力较差的补充耕地，为卫片执法带来的基层矛盾埋下隐患——农民的耕种意愿普遍不高。“以前卫星遥感技术没完全成熟的时候，这些地块没人管，甚至抛荒。现在有了卫星，这些地块全部被识别，成了需要整治的任务。”王波说。
另一个问题是，在耕地的定义上，我国以粮食安全为导向，强调耕地的覆盖作物为粮、棉、油、糖、菜和饲草饲料等主粮与生产性作物。当前，我国耕地“非粮化”问题也引发了一些基层执法人员和农民之间的矛盾。
现实情况是，愿意种粮的人越来越少了。以余明驰所在的村子为例，这个常住人口四五百人、主要由老人和小孩构成的村庄，无论之前还是现在，都不以种植粮食作物为经济来源。即使复垦，在田地撂荒多年的情况下，水利、道路等配套设施也无法满足耕种条件，需付出额外成本。“我们测算了一下，在政府有补助的情况下，村民们种水稻还是亏。”
另外，王波发现，此前在脱贫阶段，一些农民会在耕地上种经济作物，当地政府也会默许。但现在因为卫片要恢复耕地，农民就会承担一定的损失。
在上述问题之外，2017年第三次全国国土调查（以下简称“三调”）提出的“所见即所得”原则，也造成了一些卫片认定与土地实际使用情况不符问题。这一原则曾在1984年“一调”时使用，但当时农民种植粮食收益较高，耕地利用方式比较单一，很少存在土地利用方式的调整。
而到了“三调”，仍以“所见即所得”为原则，要求基于地表覆盖情况认定耕地，成为卫片执法中许多问题的导火索。华北某县自然资源规划局的工作人员李露霞参与了“三调”工作，她告诉《中国新闻周刊》，一些村民的宅基地因为种了菜或长了草，因“所见即所得”原则在“三调”被认定成耕地，后来在翻建时被卫星识别出来，发生了纠纷。
王波提到，如此认定的原因之一是为了补足耕地，保障18亿亩耕地红线，“有的地方，只要在三次全国国土调查中有一次将该地块认定为耕地，就都按耕地来算”。
李露霞和几个县的相关工作人员曾到省自然资源厅反映这个问题，他们得到的说法是，“现状是什么就认定成什么，但是可以备注”。后来在执法中，她发现，“备注没有用”。
其实，自然资源部此前已多次强调，反对不顾实际情况，只依据管理数据进行合法性判定的“唯技术论”工作方式。2024年，自然资源部在关于卫片执法的通知中提出，建立容错纠错反馈机制，对于执法工作过程中发现的永久基本农田划定与实际不符、用地手续备案信息有误等问题，具体承担执法工作的机构应及时向相关业务机构书面反馈情况，由相关业务机构组织核实认定，对确属需要调整相关管理属性的，相关业务机构确认调整后书面反馈执法工作机构，再按照新的管理属性，依法依规履行处置程序。
但多位受访者对《中国新闻周刊》表示，实践中很难有申诉成功的案例。李辉所在镇上曾有一个村办企业，效益很好。该厂的一些预制管道日常堆放在一块河滩地上，后来这块河滩地在卫片中被认定为高标准基本农田，企业需要清理堆放的预制管道。“水泥预制产品生产需要较大的户外空间，我按照文件上报修正，没有用，这个厂因此损失惨重。”
王波也提到，面临整改任务，基层往往需迅速做出反应，而一旦发现偏差，向上反馈的周期却较为漫长。一位副镇长曾对他表示：“有的问题要求我们2个月整改到位，而我们向上反馈材料，走程序至少90天，没有太多回旋余地。”
土地管理何去何从？
近几年，自然资源部已经意识到卫片执法存在的问题，也一直在调整相关政策。比如，2024年部里提出季度监测图斑下发各地，辅助地方早发现、早处置，不需要向部反馈核实举证信息，并要求各级自然资源主管部门不得将卫片直接作为行政处罚的依据。
同时，我国的耕地保护和土地管理也在纠错和完善。比如对于“三调”土地类型认定存在的问题，自然资源部曾提出，凡是发现国土调查成果与实地国土利用现状不一致的，应及时通过年度国土变更调查更新或纠正调查成果，确保调查地类与实地现状保持一致。涉及管理急需的，可通过日常变更机制报部“即报即审”。
沿用至今的“占补平衡”制度也在不断完善。2024年2月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》印发，明确“以补定占”原则，从“小占补”走向“大占补”。各地结合第三次全国土壤普查，开展土壤农业利用适宜性进行评价，持续优化耕地布局。
可以看出，完善纠错的核心，是应该对我国的土地家底进行全面系统的摸排。不过，自然资源部科技发展司原二级巡视员单卫东在今年2月发表的《以土地类型为基础构建回归自然的自然资源管理模式》一文中指出，尽管我国近期在耕地保护中增加了耕地后备资源的一些地学条件调查、国土空间规划中开展了资源环境承载力和国土空间适宜性“双评价”等必要的补救工作，但始终难以全面系统地摸清地段、地块层面上的土地家底。
上述不愿具名的学者表示，之所以难以摸清土地家底，根结仍在于没有按照土地的自然特征来进行土地调查，而是以利用现状统计耕地：土地利用现状频繁变更，家底自然难以摸清。
他进一步表示，国际相关组织和其他国家强调土地的生产能力，采用“可耕地”概念，侧重通过粮食生产的稳定性和粮食种植的适宜性界定耕地。而我国以土地利用现状为基础的土地管理工作，缺少对土地自然禀赋情况的深入探究，难以充分反映自然资源本底状况。
以卫片为主要依据的土地执法，遵循的正是“所见即所得”的利用现状管理思路。因此，今年卫片执法政策的调整，在某种程度上意味着我国土地管理思路的转变。李辉和吴彬都对《中国新闻周刊》提到，从今年开始，卫片下发的频率明显降低，大家都“松了一口气”。但对于未来土地执法该怎么做，各地还在摸索中。
在曾翔看来，此次“釜底抽薪”般的调整，或许能够成为土地执法优化的机会。“卫片执法是后端的查处，而耕地保护和土地管理非常依靠前端措施。现在先调整好耕地结构，再辅以卫片的监管，可能会更加有效。”
而王波认为，此次调整的影响，短时间内很难评价。“卫片本就是土地管理很重要的辅助手段，问题恐怕不是源自卫片，而是政策执行。许多政策以中心任务、强力执行的方式推行下去后，带来层层加码、一刀切等问题，但调整时又会过于纠偏，所以如何在政策执行的两级寻找一个平衡点，既保持政策的贯彻性，又保护地方的灵活性，不仅是土地执法，也是所有政策落实的关键。”
（文中张强、余明驰、李辉、吴彬、李露霞为化名）
发于2025.9.1总第1202期《中国新闻周刊》杂志杂志标题：卫片执法求变爱策略
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